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油氣管網公平開放還遠嗎?

《中國能源報》( 2020年08月03日   第 14 版) 記者 渠沛然

自去年底國家管網公司成立以來,“三桶油”管道資產劃撥一直備受業界關注。日前,中石油和中石化同步發布管道資產出售公告,將向國家管網公司劃撥近4000億管道資產,油氣管網改革最中心環節終現“大動作”。

中國石油大學(北京)經濟管理學院黨委書記郭海濤表示,“兩桶油”管道資產劃分為國家管網公司注入了運營資本,但油氣管網真正實現公平開放仍需時日。“國家管網公司也將充分考慮開放過程中存在的各類公平問題,并面對協調各方利益的難題。而劃分具有‘造血’功能的管網資產后,‘兩桶油’上下游業務和服務結構也將隨之調整。”郭海濤說。

資金注入,運營啟動

根據第三方資產評估報告,中石油此次轉讓的資產賬面價值約2228.8億元,評估值2687.06億元,增值率為20.56%。據接近國家管網公司人士透露,未來中石油金壇儲氣庫和劉莊儲氣庫或將劃入國家管網公司。

中石化方面,公司將所屬天然氣管道、原油管道相關公司的股權、全資子公司中石化天然氣公司所屬天然氣管道相關公司股權和中石化冠德成品油管道資產轉讓,與中石油合計劃撥近4000億資產。

“此次頗具規模的資產劃撥意味著國家管網公司開始逐漸接收、管理管道資產,成為獨立市場主體的同時得到實際資金和業務支撐,正式開始運營。”郭海濤說,“依托資產,國家管網公司對運營和發展將進行下一步投資和規劃,管網建設、服務也將重新組合和調整。”據悉,本次出資完成后,國家管網公司注冊資本擬定5000億元。中石油獲得國家管網公司29.9%的股權及相應的現金對價,成為第一大股東。中石化將合計持有國家管網公司14%股權。

有觀點認為,中石油成為第一大股東,或將形成新的“一家獨大”局面。

“資產入股使得股東身份明確,中石油作為第一大股東話語權也相對較大。但資產轉移后,不論中石油還是中石化,都從管道資產直接管理者變成間接管理者,權利和責任也隨之轉移,獲取收益方也將改變,以前直接顯示在報表上的利益現在需要‘商量’著來。”一位不愿具名的油氣行業資深人士說,“入股企業將互相‘制衡’,在國家能源局、國家發改委和國資委的監管下也會削弱大股東的話語權,避免‘專制’。”

值得注意的是,中石油昆侖能源所屬管道資產并未劃入國家管網公司。金聯創天然氣高級分析師孫雪蓮指出,昆侖能源所持有的LNG(液化天然氣)接收站資產和管理權想要劃撥給國家管網公司,需要復雜的程序和漫長的時間。“如果有中小股東不同意而向香港法院起訴,審理過程甚至持續好幾年,預計會最晚納入國家管網公司。”孫雪蓮說。

“棘手”問題待解

“改革會涉及企業的經營權、決策權甚至是收益權,涉及資源、市場及管輸協調市場供應,涉及管輸分配機制、管網運營監管。”郭海濤說,“還有國家管網的長期投資規劃建設、調峰應急保供責任的落實和劃分、長貿協定相關問題的化解等,這些問題都需要在改革過程中穩妥處理,逐步加以解決,資產劃撥僅是開始。”

首先,管網準備好了嗎?

油氣體制改革目標是建設上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的“X+1+X”油氣市場體系。中國石油大學(北京)油氣政策與法律研究中心主任陳守海認為,目前整個市場距開放和市場化運作的條件還不夠成熟。

“一方面,‘X+1+X’這個1既包含國家管網公司,也有省管網、市管網、城燃管網等管道網絡。但目前我國管網的互聯互通僅限于‘大動脈’主要管線,省內管網等‘支線血管’并不暢通,加之目前管網建設不能滿足需求,‘硬件’設施服務能力還應有所提升。”陳守海說。

另一方面,在油氣管網體制改革中,從獨立核算、獨立法人、獨立運營再到產權獨立,難度逐步提升,國家管網公司一步到位實現了最高水平的分離——產權獨立。受訪人士均表示,以前運輸銷售不分家,生產、運輸、管道、銷售統一算賬。現在公平開放后,設施監管辦法僅要求最低水平的獨立核算監管,而監管也還在逐步到位中,因此真正實現運銷分離仍有難度。

其次,政府準備好了嗎?

作為向社會提供的公共產品,合同需要在政府的監管下制訂,具體條款需要進一步深入研究。

“政府既要制定各項政策規章細則,又肩負監督監管職權,工作繁多。但目前監管部門僅有國家能源局和派出機構,越是市場化,主體越多,對于政府是不小的挑戰。”陳守海說。

“況且油氣管網改革是自上而下的政策,政府主導,但不少企業并不情愿。企業和政府雙方在不斷的博弈中推進改革,難度可想而知。”上述油氣行業資深人士說。

最后,用戶準備好了嗎?

最現實的問題就是,供氣安全責任誰來承擔?高油價時期簽下來的長協氣怎么辦?

目前,此前“三桶油”擁有大部分基礎設施,同時承擔了天然氣的保供和能源安全等責任。隨著改革的不斷推進,需要考慮保供責任的重新分配問題。

“從改革后的主體權利與責任來看,國家管網公司雖然擁有了接收站,但它本身沒有資源采購權和調度權,沒有銷售權和采購權,沒有資源,就不具備保供的能力。LNG接收站向第三方公平開放后,第三方企業享受了公平的權利,卻沒有承擔相應的保供義務。如何設計一個可行、公平、具有強制約束力的機制,要求新進入的企業也參與到保供中來,就成為一個重要課題。”郭海濤說。

而對于已簽訂的高價長協氣來說,陳守海認為,若國家管網公司違背了運銷分離的初衷產生新壟斷,并不合理;若國家成立基金收購長協氣并進行補貼,相當于成立了第四家天然氣公司也并不合適,國家管網公司協調各方利益任重道遠。

改革需要時間

郭海濤指出,我國天然氣行業需要在推進第三方準入和深化競爭機制改革的基礎上,理順產業鏈關系,推動供應增加和基礎設施能力提升,降低終端價格,這些可以被視為衡量改革成功與否的關鍵因素。“國家管道公司重塑我國天然氣市場的同時也面臨著資產重整和各種壓力,從歐美的改革經驗來看,需要穩步推進國家管道公司成立,既要實現體制改革的突破,又要保證我國天然氣產業平穩發展。”郭海濤說。

“從中國天然氣產業的上中下游來看,上下游對抗性較強:對上游而言,主要問題是氣源不足,尤其是優質低價氣供應不足;中游是互聯互通相對不足,基礎設施不足,調控能力不足;下游主要是用戶用氣價格比使用其他能源價格高的問題。解決好這些問題不僅需要智慧,更需要耐心。”郭海濤補充說。

“成立國家管網公司目前還在立法階段,而很多配套文件仍缺失,體制改革中很多問題懸而未解,只有立法和配套的體改都到位,開放才能落實,達成‘X+1+X’還有一個很長的博弈過程,但也值得期待。”陳守海說。

中海石油氣電集團有限責任公司計劃部工程師李俊杰也持有相同觀點,“一方面要加強政府綜合協調和監督監管,清晰各方責任;另一方面,要在天然氣產業的其他各個環節加快改革進程,開放油氣勘查開采市場,完善終端市場改革;同時,還要解決好高價天然氣的歷史遺留問題。”

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